國家發展（zhǎn）改革委（wěi）辦公廳關於印（yìn）發（fā）《政府和社會（huì）資本合作項目特許經營方（fāng）案編寫大綱(2024年試行版)》的（de）通知

　　發（fā）改辦投資（zī）〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及（jí）計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　按照國務院辦公廳（tīng）轉發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機（jī）製的指導意見（jiàn）》有關要求，我們製定了（le）《政府和社會資（zī）本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)》。現印發給你們，請按照執（zhí）行。

　　國家發展改革委辦公廳

　　2024年3月20日（rì）

　　政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行（háng）版)

　　第一部分　概　述（shù）

　　一、項（xiàng）目概況

　　項目（mù）全稱及簡稱，建設依據、建設目標和任務、項目功能和定位、建設地點、建設工期、建（jiàn）設內容和（hé）規模、投資規模和資金來源，主（zhǔ）要需（xū）求和（hé）產出(服務)，主要技術經濟指標，前期工作進展情況等。

　　如項目涉及存量資產，應說明（míng）存（cún）量資產內容、資產賬麵價值與評估價值、資產權屬（shǔ）或權利、存量債務、建設運營時（shí）間、資產（chǎn）運營與效益情況等。應說明（míng）存量資（zī）產評估情況(含評估單位、評估目（mù）的、評估方法等)，並將評估報告作為附（fù）件（jiàn）。涉及改擴建的，應說明改擴建和（hé）存（cún）量資產的關係。

　　二（èr）、項目實施機構等

　　實施機構、政府出資人代表(如有)基本情況、職責（zé）及其獲縣級以上人民政府授權（quán）情況，並（bìng）將相關授權證明文件作為附件。

　　三、特許（xǔ）經營主要內容

　　簡述收費渠道和方式（shì）、特許經營實施方式、特許經營（yíng）期限（xiàn）、特許經營者的條件和選擇方（fāng）式、特（tè）許經營服務範圍。說明項目（mù）建設期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預計金額或比例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具體補貼方式等;以及其他（tā）需要（yào）說明的內（nèi）容。交（jiāo）通運輸等相關專業領（lǐng）域可結合行業自身特點，開展行業（yè）審查工作，明確技術要點、資金安（ān）排等信息，作（zuò）為編（biān）製和完（wán）善（shàn）特許經營方案的依據。

　　四、政（zhèng）府承諾（nuò）和保（bǎo）障

　　政府對項目前期、建設和運營期間的（de）工作（zuò）協助與支持，用地(用海)和移（yí）民搬遷安置補償，排他性約定等作出的承（chéng）諾和保障等。

　　第二（èr）部分　項目可行性分（fèn）析

　　一、建設必要性

　　簡述項目建設背景及對項目所提供產品或服務的公共需求，分析其與（yǔ）重大戰略、發展規劃、產業（yè）政策等政策和規劃的符合性，論證項目建設的必要性和建設時（shí）機的適當性。在需求（qiú）分析的基礎上，提出擬建項目功能（néng）定位、近期和遠期（qī）目標、產出(服務（wù）)的需求總量及結構。

　　二（èr）、建設方案分（fèn）析

　　詳細（xì）論述項目選址或選線方（fāng）案、主要建設內容及規模（mó）、建設主要約束條件、用地(用海)方式、選址地質條件（jiàn）、周邊配（pèi）套（tào）情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和主要進度節點，以及正（zhèng）常運營年份應達到的產出能力和服務要求。明確項目預（yù）期達到（dào）的建設標準、工程質（zhì）量和安全管理目標等要求。通過技術、設（shè）備和工程方案的比選，確定項目初步建設方（fāng）案。

　　大型、複雜及分期建設項目應根據項目整體規劃、資源利用條（tiáo）件及近遠期（qī）需求預測，明確項（xiàng）目近遠（yuǎn）期建設（shè）規模、分階段建設目標和建設進度安排（pái），並說明預（yù）留發展空間及其合理性、預留條件對遠期規模的影響等。

　　估算擬建項目從籌建、施工至投（tóu）產（chǎn）所需的全部建設投資，包括建（jiàn）築工程（chéng）費、設備購置費、安裝（zhuāng）工程（chéng）費（fèi）、工程（chéng）建設（shè）其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件

　　根據項（xiàng）目選址或選線方案，以及（jí）建設內容和（hé）規模等要求，分析項（xiàng）目的要素保（bǎo）障條件及落實情況。說（shuō）明有關（guān）部門針對項目規劃、選址、用（yòng）地(用海)等反饋意見情況。如已辦理相關行（háng）政許可手（shǒu）續，說明進展情況。

　　(一)用地用海條件。

　　說明擬建項目用地總體情況和土（tǔ）地利用現狀，分析（xī）土地（dì）要素條件、底線紅線約束情（qíng）況，提出（chū）節約集約用地要求。如涉及用海（hǎi）用島，應明確具體方式（shì）、位置和規模等內容。

　　(二)資源環境承載能力、生態環境敏感區等其（qí）他支撐條件。

　　說（shuō）明項目與“三線一單（dān）”生態環境分區管控（kòng）要求符合性，說明水耗、能（néng）耗、汙染物排（pái）放總量和碳排放、生態（tài）環境敏感區約束等其他支撐條件。

　　四、運營服（fú）務要求

　　在保證達到產出能力和服務要求的前（qián）提下，研究（jiū）提出項目運營需要落實的外部條件（jiàn）、運營服務內容、應遵循的標準和質量（liàng）規範以及安全保障要求。

　　五、主要（yào）風險識別和分析

　　從項目自身角度，識別和分析項（xiàng）目準備、建設、運營、移交階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等（děng）方麵的主（zhǔ）要風險。

　　第三部分　特許經營模式可行性論證

　　一、項目屬性（xìng）分（fèn）析

　　分析項目是否（fǒu）屬（shǔ）於具有一定公益（yì）性且存在經營收入的項目。市場化程度高的商業項目（mù）和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特（tè）許經營模式;不得將以上類型（xíng）中無關（guān）聯關係的項目相互“打捆（kǔn）”，或者與適合采用（yòng）特許經（jīng）營模式的項目“打捆（kǔn）”開展政府和社會資本合作。

　　生活垃圾收運處理一體化、廠（chǎng）網一體化的汙水管網、供（gòng）熱管網、供水管網等項目，綜合（hé）交通運輸多式聯運的公水（shuǐ）聯運、公鐵聯（lián）運等項目，以及依托項目自身（shēn）開展多元化開（kāi）發的基（jī）礎設施和公用事業項目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資（zī）本（běn）合作。

　　對於特（tè）許經營新建(含（hán）改擴建)項目，應參照《支持民營企業參與的特（tè）許經（jīng）營新建(含改擴建)項目（mù）清單（dān）》，明確民（mín）營企業持股要求或（huò）參與方式。

　　二、項目收費（fèi）渠道和方式

　　明確項目收費渠（qú）道（dào）和方式(含潛在收費（fèi）渠道和方式)，說明收費依據（jù），論證收費渠道和方式（shì）的合法合規性，評（píng）價使用者（zhě）支付意願、支付能力和收（shōu）益穩定性，初（chū）步分析項目運營成本、項目收費情況以及（jí）該項目所屬領域現有的財政運營補貼（tiē）政策，明（míng）確項目是否存在按規定補貼運營情形，明確是否不因采用政府和社會資本合（hé）作模式（shì）額外新增地方財政未（wèi）來支出責任，未（wèi）以任何方式新增地方政府隱性債務，確保項目符合（hé）使用者（zhě）付（fù）費要求。項目收（shōu）費屬於政府定（dìng）價或指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費政策;如不屬於（yú）政府定價或指導價的，應明確定價機（jī）製和調價機製。

　　三、項目（mù）盈利能力分析

　　研究使用者付費收入（rù）的穩定性和成長（zhǎng）性，在項目全部（bù）投資為權（quán）益資金的情形下（xià），考察項目全生命周期的現金流入(含按（àn）規定享有的運營補貼)和流出（chū）情況，分別計算基於項目投資現金流量表、特許經營者自（zì）有資金現金流量（liàng）表的財務內部收益率等盈利能力指標。

　　對於盈利能（néng）力不足的項目，研（yán）究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力的（de）可行性，主要包括合理確定特許經（jīng）營期限、政府在建設期提供投資支（zhī）持、依法依規合（hé）理調整土地規（guī）劃用途和開發強度、提供與項目合理相關的資（zī）源補（bǔ）償等。如需（xū）政府（fǔ）投資支持的，應說明政府投資支持（chí）的具體方式、額度和時間節點等。必要情況下，應（yīng）對盈利能力指標進行敏感（gǎn）性（xìng）分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能力（lì）角度分析是否適合采用特（tè）許經營模式。如采取多種（zhǒng）方式後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經（jīng）營模式。

　　四、比較優勢分析（xī）

　　從項目全生命周期成本、產出或服務效果、建設運營（yíng）效率、風險防範控（kòng）製等方麵（miàn），對采取（qǔ）特許經營模式和（hé）傳統政府投資模式在（zài）投入產出、經濟社會（huì）效益等方麵進行比較分（fèn）析，對項（xiàng）目是否適合采用特許（xǔ）經營（yíng）模式進行論證（zhèng）。

　　五、參與意願分析（xī）

　　分析說明（míng）社會資本參與意願和金融機構參與意願;必要時，可麵向社會資本和金融機（jī）構就項目關鍵條件開展市（shì）場（chǎng）測試，說明市場測試結果。

　　六、合法合規性分析

　　綜合上述分析，說明上述特許（xǔ）經營安排（pái）是否存在違反法律法規、政策文件精神（shén）的情（qíng）況，包括但不（bú）限（xiàn）於特（tè）許經營範圍或產出界定不清，一定區域或期限內的排他性（xìng）約定（dìng）缺失，通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等方式使用財政（zhèng）資金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商投資（zī）企業（yè）參與的，說明是否符合外商投資管理有（yǒu）關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特（tè）許經營角（jiǎo）度（dù），說明采取（qǔ）特許經營模式可能存在的主（zhǔ）要風險。

　　第四部分　特許（xǔ）經營主要內容

　　一、特許經營範圍

　　明確擬（nǐ）采（cǎi）取特許經營模式的項目建設內容（róng）、運（yùn）營內容、服務範圍等要求，以及特許經營者對項目周期各環（huán）節的責任。對於（yú）盤活存量資產項目，應列明項目資產處（chù）置方式和（hé）程序等內容，以及項目存量債務處理和職工安置等要求。

　　二（èr）、實施方式

　　確定擬采用特許經營模式的具體實施方式。新建項目（mù）可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴建（jiàn）項目可（kě）采用ROT方式，存量資產盤活可采用TOT等方式。說明實（shí）施（shī）方式選擇的主要依據和考慮。

　　三、特許經營期限和資產（chǎn）權屬

　　明確特許經營期限，說（shuō）明特許經營期限確定依據。如（rú）將特許經（jīng）營（yíng）期限作為招標評定（dìng）標準，應以最終招標確定的期限為準。明確（què）特許經營期限內和特許經營到（dào）期後的資產（chǎn）權屬情況。

　　四、特許經營主要原則和合作邊界（jiè）

　　明確使用者付費定價（jià）、調價機製和原則（zé），以及期間各類重大變更的處理原（yuán）則等（děng）;明確特許（xǔ）經營各階段政府、特（tè）許經營者、項目公司的權利、義務和責任（rèn）等;明確特（tè）許經營者或項目公司（sī）通過加強管理、降低成（chéng）本（běn）、提升效率、積極創新（xīn）等獲得的額外收益分（fèn）配（pèi）原則等。

　　五、特許（xǔ）經營者選擇

　　(一)特許經營者基本（běn）條件。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本條件（jiàn）：除作（zuò）為政府（fǔ）出資（zī）人（rén）代表參與地方政府通過（guò）資（zī）本金注入方式（shì）給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(含其獨資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目的（de）投標方、聯合投標方或（huò）項目公司股東;作（zuò）為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

　　(二)特許經營者選擇方式。

　　應明確特許經營者選擇方式。鼓勵優先采用公（gōng）開招標方式選擇特許經營者;如果不采用公開招標方（fāng）式，應明確原因和依據。

　　(三)特許經（jīng）營者選擇標準。

　　對特許經（jīng）營者應（yīng）具備的條件提出要求，明確特許經營者應具備的項（xiàng）目管理經（jīng）驗、專業運（yùn）營能力、企（qǐ）業綜合實力、信用狀況等，並將項目運營方案、收費單價、特許經營期（qī）限、政府支持條件等作為選擇特許經營者的重要（yào）評定標準。對特許經營新建(含改擴建)項目，應按照《支（zhī）持民營（yíng）企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具體要求。

　　六、交易結構與投融資結構（gòu）

　　(一)交易結構。

　　設（shè）計（jì）並繪製特許經營項（xiàng）目交易結構圖並輔以文字說明，明確項目授權（quán）路徑、特（tè）許經營者持股（gǔ）比（bǐ）例（lì）、合同體係、項目管（guǎn）理結構、資產形成與移交（jiāo）、政府監管結構，說明實施機構、政府方出資人代表(如政府資本金注入（rù）)等推進主（zhǔ）體的責任。明確正常運（yùn）營情形下，特許經營者不得（dé）轉讓項目公司股權的最短期（qī）限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本金比（bǐ）例、股東出資要求、融資方式及限（xiàn）製（zhì）條件、建設期政府投（tóu）資支持方式和預計（jì）金額或比例、政府或政府出資人代（dài）表對項目公司分紅的要求、項目公司清算後剩餘收（shōu）益分配要求等，以及銀行貸款等融資原則等。

　　對盤活存（cún）量資（zī）產項（xiàng）目，如涉及存量債務，應說明債務人、債（zhài）務規模、利率（lǜ）、期限、是否需提前還款等情況;如需提前還款，應逐項說明還款（kuǎn）資金來（lái）源（yuán）和（hé）具體還款方案。

　　七（qī）、監督管理和運營（yíng）評價

　　(一)監督管理。

　　明確實施機構會同有關部門對特許經（jīng）營項目前期工作、建設實施、日常運營等環節的公共監督要求。明確項目通過全國投資項目在線審批監管平（píng）台向社會公開披露相關（guān）信息的內容和要求，以及建設實施階（jiē）段的過程審計和運營階段的（de）審計。

　　(二)運營（yíng）評價。

　　明確項目實施（shī）機構對項目（mù）運營情況的監測分析、定期運營評價安排。應（yīng）從行業管理（lǐ）角度（dù）提（tí）出運營標準、運營效果等評價指標，從協議執行角度提出履約情況（kuàng）等評價指標，從（cóng）項目效（xiào）果角度提出直接效果、外部影響（xiǎng）、可持續性（xìng）等評價指（zhǐ）標。如涉及財政（zhèng）資金使用的，還應按有關規定提出對財（cái）政資金使用的績效評價指標。

　　八、風險管控

　　針對（duì）項目全生命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的風險因素，提出風險應對措施（shī）和建議，明確項目實施機構、特許經營者、項目公司等方麵風險分配原則，明確政府承擔的（de）項目風險、政府不承擔的項目風險以及政府和特許（xǔ）經營者或項目公司共同承擔的（de）風險。

　　九、政府承諾和保障

　　分析並明確政府對項目前期工作協助、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投（tóu）資支持、統一規定（dìng）的運營補貼、有（yǒu）關配套設施和服務等做出的承諾和保障（zhàng）。明確使用者付費（fèi）機製下對收入來源、定價和調價、成本監（jiān）審調查等方麵政策規定的（de）保障，明（míng）確對影響項目（mù）收益（yì）來源的政府特殊要（yào）求等（děng）的應對性保障機製。

　　十、調整、變更等（děng）其他要求

　　明確協議變更和（hé）延期、價格調整、補貼調整、項目公司（sī）股權（quán）變更、政（zhèng）府臨時接管和征用、項目移交或提前退出、履約擔（dān）保、違（wéi）約責任與爭議解決等要求。